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Wenn Politik die Wechselwirkungen nicht mehr sehen will
Über eine Regierung, die Probleme nicht löst, sondern verschiebt
Manchmal braucht es keine komplizierte wissenschaftliche Analyse, um zu erkennen, dass eine politische Entscheidung nicht funktionieren kann. Manchmal reicht ein wenig systemisches Denken. Man muss lediglich fragen - Was passiert eigentlich, wenn wir an dieser Stelle etwas verändern?
Und genau diese Frage scheint in der aktuellen Politik der Bundesregierung unter Friedrich Merz inzwischen komplett zu fehlen.
Beim Unterhaltsvorschuss lässt sich dieses Problem exemplarisch besonders gut verdeutlichen.
Der Unterhaltsvorschuss war einmal für ein Problem gedacht.
1979 beschloss die damalige Bundesrepublik das Unterhaltsvorschussgesetz. Die Idee war im Kern ausgesprochen einfach - wenn ein unterhaltspflichtiger Elternteil seiner Verpflichtung gegenüber seinem Kind nicht nachkommt, soll das Kind beziehungsweise der alleinerziehende Elternteil nicht unmittelbar in finanzielle Not geraten.
Der Staat springt zunächst ein. Und anschließend soll er versuchen, die ausstehenden Beträge beim Unterhaltspflichtigen zurückzuholen. Das ist keine Sozialleistung im klassischen Sinne. Es ist zunächst eine staatliche Überbrückung einer privaten Verpflichtung.
Heute tragen Bund und Länder die Kosten. Der Bund übernimmt 40 Prozent, die Länder den überwiegenden Rest, den sie in der Regel an die Kommunen weiterreichen. Der Vollzug und der Rückgriff auf die Unterhaltspflichtigen liegen bei den Ländern.
Und genau hier liegt bereits ein strukturelles Problem - wer Geld auszahlt, ist nicht automatisch auch die Institution, die am besten geeignet ist, dieses Geld wieder einzutreiben.
Das zeigt der Blick auf die Realität. 2024 wurden in Deutschland rund 3,2 Milliarden Euro Unterhaltsvorschuss ausgezahlt. Zurückgeholt wurden davon lediglich rund 17 Prozent.
Das ist kein kleines Effizienzproblem - das ist ein Konstruktionsproblem.
Thomas Reinsch 12. August 2026
Wenn Politik die Wechselwirkungen nicht mehr sehen will
Und was macht die Politik?
Sie könnte sich folgende Fragen stellen:
- warum ist unsere Rückholquote so niedrig?
- welche Behörden sind dafür eigentlich zuständig?
- welche Informationen fehlen?
- warum werden vorhandene Informationen nicht systematisch miteinander verknüpft?
- wie können wir feststellen, ob jemand tatsächlich nicht zahlen kann – oder lediglich nicht zahlen will?
- und vor allem - wie können wir diejenigen erreichen, die leistungsfähig sind, ihrer Verpflichtung aber trotzdem nicht nachkommen?
Genau diese Fragen wären der Beginn einer Reform. Stattdessen lautet der politische Ansatz von Karin Prien, die sich vollmundig Bundesministerin für Bildung, Familie, Senioren, Frauen und Jugend der Bundesrepublik Deutschland nennen darf - der Unterhaltsvorschuss soll künftig nur noch bis zum 16. statt bis zum 18. Lebensjahr gezahlt werden. Gleichzeitig sollen säumige Unterhaltspflichtige stärker sanktioniert werden, unter anderem durch einen möglichen Entzug der Fahrerlaubnis.
Die Begründung für die Kürzung klingt zunächst geradezu plausibel - bei Jugendlichen ab 16 Jahren sei eine Vollzeitberufstätigkeit des alleinerziehenden Elternteils eher mit der Betreuung vereinbar. In Härtefällen solle stattdessen die Grundsicherung einspringen.
Und genau hier beginnt das eigentliche Problem. Denn in dieser Begründung steckt bereits eine bemerkenswerte Annahme - man geht offensichtlich davon aus, dass der Wegfall des Unterhaltsvorschusses zunächst einmal dazu führt, dass der alleinerziehende Elternteil andere Wege finden muss, seinen Lebensunterhalt zu sichern.
Und genau diese Wege scheinen politisch bereits mitgedacht zu sein. Wenn der Unterhaltsvorschuss entfällt, soll gegebenenfalls die Grundsicherung einspringen. Die geringeren Ausgaben beim Unterhaltsvorschuss können damit anschließend als Erfolg der Reform dargestellt werden.
Nur - das Geld verschwindet ja nicht aus dem Leben der betroffenen Familie. Die Ausgaben für das Kind bleiben. Die Miete bleibt. Die Lebensmittel bleiben. Die Kosten für Schule, Kleidung, Mobilität und Betreuung bleiben.
Wenn das Einkommen nicht ausreicht, entsteht deshalb möglicherweise an anderer Stelle ein neuer Anspruch. Das Geld wird nicht eingespart.
Es wird lediglich von einem staatlichen Leistungssystem in ein anderes verschoben.
Aus einer Leistungskürzung wird die nächste Drangsalierungsfalle
Noch problematischer wird es, wenn man die Begründung der Bundesregierung konsequent zu Ende denkt. Denn wer nach dem Wegfall des Unterhaltsvorschusses auf Grundsicherung angewiesen ist, landet damit möglicherweise im nächsten System staatlicher Anforderungen.
Dann wird aus der Begründung für die Kürzung des Unterhaltsvorschusses gleichzeitig die Begründung für eine stärkere Verpflichtung zur Erwerbsarbeit - das Kind ist schließlich 16 Jahre alt – also sei eine Vollzeitbeschäftigung des alleinerziehenden Elternteils eher mit der Betreuung vereinbar.
Aber kann man eine solche Aussage tatsächlich pauschal treffen? Ist jedes Kind mit 16 Jahren gleich? Sind die familiären Situationen gleich? Sind die Arbeitszeiten gleich? Sind die Arbeitswege gleich? Sind Betreuungssituationen gleich? Gibt es keine Geschwister? Keine besonderen familiären Belastungen? Keine schulischen Probleme? Keine besonderen Unterstützungsbedarfe?
Und was ist mit den Alleinerziehenden, deren Lebenssituation eine Vollzeitbeschäftigung eben nicht ohne Weiteres zulässt?
Hier wird aus einer scheinbar einfachen Annahme schnell eine neue staatliche Zumutung.
Wer den Unterhaltsvorschuss verliert und anschließend Grundsicherung benötigt, könnte damit zugleich in ein System geraten, das ihn zur Aufnahme einer Vollzeitbeschäftigung drängt - unabhängig davon, ob die konkrete Lebenssituation dies tatsächlich zulässt.
Das ist keine Verbesserung der sozialen Situation. Es ist eine Verschiebung der staatlichen Intervention. Erst wird die eine Leistung gestrichen. Dann wird auf die nächste staatliche Leistung verwiesen. Und dort wartet die nächste Bedingung.
Das ist genau die Wechselwirkung, die in der politischen Begründung offenbar nicht vorkommt.
Und was hat der Unterhaltsvorschuss eigentlich mit Betreuung zu tun?
Noch grundsätzlicher ist allerdings die Frage, ob hier nicht bereits der Zweck des Unterhaltsvorschusses falsch interpretiert wird. Der Unterhaltsvorschuss wurde nicht geschaffen, damit der alleinerziehende Elternteil weniger arbeiten muss. Er wurde geschaffen, weil ein Elternteil seiner Unterhaltspflicht gegenüber seinem Kind nicht nachkommt.
Es geht also nicht primär um die Finanzierung von Betreuungsleistungen des alleinerziehenden Elternteils. Es geht um die finanzielle Absicherung des Kindes. Und diese Absicherung besteht nicht nur aus Essen und einem Dach über dem Kopf. Ein Kind soll am gesellschaftlichen Leben teilnehmen können. Es soll an einer Klassenfahrt teilnehmen können. Es soll sich kulturell betätigen können. Es soll Sport treiben können. Es soll Freunde treffen können. Es soll nicht bei jeder schulischen oder gesellschaftlichen Aktivität feststellen müssen, dass das Geld dafür nicht vorhanden ist.
Unterhalt bedeutet mehr als bloße Existenzsicherung. Es geht darum, einem Kind ein möglichst stabiles Lebensumfeld zu ermöglichen. Genau deshalb ist es gundlegend falsch, den Unterhaltsvorschuss primär aus der Perspektive der Erwerbstätigkeit des alleinerziehenden Elternteils zu betrachten.
Die entscheidende Frage müsste vielmehr lauten - was braucht das Kind?
Der Staat spart – vielleicht
Damit stellt sich eine weitere Frage - was passiert eigentlich mit den eingesparten Mitteln?
Wenn der Unterhaltsvorschuss mit 16 Jahren endet, sinken zunächst die Ausgaben in diesem Haushaltstitel. Das kann man politisch als Einsparung darstellen. Aber wenn gleichzeitig mehr Familien auf Grundsicherung oder ergänzende Leistungen angewiesen sind, entstehen dort zusätzliche Ausgaben.
Und wenn der alleinerziehende Elternteil aufgrund der neuen Situation seine Arbeitszeit ausweiten muss, entstehen möglicherweise dann wirklich zusätzliche Kosten für Betreuung, Mobilität oder andere Unterstützungsleistungen.
Der Staat spart also möglicherweise an einer Stelle und
erzeugt an anderer Stelle neue Ausgaben.
Ist das eine Reform?
Oder ist es lediglich eine Verschiebung
innerhalb desselben Systems?
Genau hier fehlt das Denken in Wechselwirkungen. Politik funktioniert nicht wie eine Excel-Tabelle. Man kann nicht einfach eine Ausgabe streichen und anschließend behaupten, man habe Geld eingespart.
Menschen reagieren auf politische Veränderungen - Institutionen reagieren - andere staatliche Systeme reagieren - Arbeitsmärkte reagieren -Familien reagieren - und genau deshalb ist jede politische Maßnahme Teil eines größeren Systems.
Wer eine Leistung streicht, verändert nicht nur den Haushaltsposten dieser Leistung. Er verändert das Verhalten der Menschen, die von ihr betroffen sind. Und er verändert möglicherweise gleichzeitig andere staatliche Ausgaben.
Das ist die einfachste Form systemischen Denkens. Man muss dafür weder Systemtheoretiker noch Komplexitätsforscher sein.
Man muss lediglich die zweite Frage stellen - und was passiert dann?
Das Beispiel Frankreich zeigt, dass es auch anders geht
Frankreich hat mit der ARIPA eine deutlich stärker zentralisierte Struktur für die Durchsetzung und Vermittlung von Unterhaltszahlungen geschaffen.
Die französische CAF übernimmt dabei nicht nur die finanzielle Vermittlung, sondern kann auch Rückstände systematisch eintreiben. Sie führt zunächst eine Prüfung der Zahlungsfähigkeit durch und kann anschließend unter anderem direkt beim Arbeitgeber, bei Banken oder anderen Dritten auf die geschuldeten Beträge zugreifen.
Die CAF berichtet für die von ihr betreuten Unterhaltszahlungen von einer Rückholquote von rund 80 Prozent bei nicht gezahlten beziehungsweise nicht vollständig gezahlten Unterhaltsleistungen.
Man muss deshalb nicht einmal behaupten, dass Frankreich das perfekte Modell besitzt.
Es reicht die Erkenntnis - andere institutionelle Konstruktionen können zu völlig anderen Ergebnissen führen. Und genau das wäre doch der Ansatzpunkt einer deutschen Reform.
Nicht - wie können wir die Leistung kürzen?
Sondern - wie können wir das System so organisieren,
dass derjenige, der tatsächlich leistungsfähig ist,
seiner Verpflichtung auch nachkommt?
Wer kann nicht zahlen – und wer will nicht zahlen?
Das ist vielleicht die entscheidende Frage. Denn zwischen beiden Gruppen besteht ein fundamentaler Unterschied. Wer tatsächlich kein ausreichendes Einkommen besitzt, kann keinen Unterhalt leisten, unabhängig davon, wie viele Sanktionen man androht.
Wer dagegen über ausreichende finanzielle Mittel verfügt und trotzdem nicht zahlt, ist ein völlig anderer Fall. Und genau hier müsste der Staat seine Möglichkeiten nutzen. Warum werden nicht systematisch vorhandene Informationen zusammengeführt? Warum kann nicht - unter Wahrung der datenschutzrechtlichen Voraussetzungen - geprüft werden, ob die Angaben eines Unterhaltspflichtigen mit seinen steuerlichen Verhältnissen übereinstimmen?
Warum sollte der Staat nicht feststellen können, ob jemand tatsächlich leistungsunfähig ist oder ob er seine Leistungsfähigkeit lediglich anders darstellt?
Das wäre zielgerichtete staatliche Durchsetzung.
Nicht mehr Härte. Mehr Präzision.
Und dann kommt der Führerschein
Besonders irritierend ist deshalb der Gedanke, den Führerschein als Druckmittel einzusetzen. Denn auch hier fehlt die Betrachtung der Wechselwirkung.
Nehmen wir einen Unterhaltspflichtigen auf dem Land. Er arbeitet. Er verdient zu wenig oder weigert sich, seinen Unterhalt zu zahlen. Der Staat entzieht ihm die Fahrerlaubnis.
Was passiert dann? Vielleicht verliert er seine Arbeitsstelle, weil er seinen Arbeitsplatz nicht mehr erreichen kann. Dann sinkt sein Einkommen. Seine Zahlungsfähigkeit sinkt weiter. Der Staat muss möglicherweise zusätzlich Leistungen finanzieren. Und die Unterhaltsforderung wird dadurch nicht kleiner. Was genau wurde dann eigentlich erreicht? Eine Sanktion ist nicht automatisch eine Lösung.
Sie kann eine Lösung sein, wenn sie das gewünschte Verhalten wahrscheinlicher macht. Sie kann aber auch genau das Gegenteil bewirken. Und genau deshalb muss Politik die Wechselwirkungen ihrer eigenen Entscheidungen betrachten.
Und es gibt noch eine weitere Wechselwirkung
Eine Reform, die den Unterhaltsvorschuss mit dem 16. Geburtstag des Kindes beendet, betrifft übrigens nicht nur diejenigen, die heute keinen Unterhalt erhalten. Sie kann auch das Verhalten derjenigen verändern, die bisher ihrer Unterhaltspflicht nachgekommen sind.
Denn welche Botschaft entsteht, wenn der Staat sagt - ab einem bestimmten Alter des Kindes besteht der Anspruch auf Unterhaltsvorschuss nicht mehr? Es ist zumindest nicht völlig ausgeschlossen, dass ein bislang zahlender Unterhaltspflichtiger daraus die Schlussfolgerung zieht - wenn der Staat ab diesem Zeitpunkt ebenfalls nicht mehr einspringt, kann ich meine Zahlungen doch ebenfalls einstellen.
Natürlich wäre das rechtlich falsch. Aber Menschen reagieren nicht ausschließlich auf rechtliche Normen. Sie reagieren auf Anreize. Und genau deshalb muss eine Regierung bei einer Gesetzesänderung auch darüber nachdenken, welche Verhaltensänderungen sie möglicherweise auslöst.
Eine politische Maßnahme kann nämlich nicht nur diejenigen beeinflussen, gegen die sie sich richtet. Sie kann auch das Verhalten derjenigen verändern, die sich bisher korrekt verhalten haben.
Auch das ist eine Wechselwirkung. Und auch diese scheint in der Diskussion kaum eine Rolle zu spielen.
Das eigentlich Erschreckende liegt noch an einer anderen Stelle
Eine Kürzung des Unterhaltsvorschusses sendet auch ein gesellschaftliches Signal.
Denn wer seine Verpflichtung gegenüber seinem eigenen Kind nicht erfüllt, bekommt möglicherweise künftig stärker den Staat zu spüren.
Aber das Kind? Das Kind kann nichts dafür. Es hat weder die Trennung verursacht noch die Zahlungsunwilligkeit eines Elternteils.
Der Unterhaltsvorschuss ist deshalb nicht einfach eine beliebige staatliche Transferleistung. Er soll verhindern, dass die Nichterfüllung einer privaten Unterhaltspflicht unmittelbar auf die Lebensbedingungen eines Kindes durchschlägt.
Und genau deshalb ist es falsch, das Problem primär auf der Seite derjenigen zu lösen, die den Unterhaltsvorschuss benötigen. Wenn der Unterhaltspflichtige nicht zahlt, sollte zunächst die Verpflichtung des Unterhaltspflichtigen zum Gegenstand der Reform werden – nicht die Absicherung des Kindes.
Was wäre eine echte Reform?
Eine echte Reform müsste deshalb an der Ursache ansetzen. Sie müsste den Unterhaltsrückgriff professionalisieren. Sie müsste Daten und Informationen besser nutzbar machen. Sie müsste zwischen tatsächlicher Leistungsunfähigkeit und Zahlungsunwilligkeit unterscheiden. Sie müsste die Verantwortlichkeit dort konzentrieren, wo die entsprechenden Kompetenzen vorhanden sind.
Und sie müsste sich fragen, warum selbst innerhalb Deutschlands erhebliche Unterschiede bei den Rückholquoten bestehen.
Das zeigt - selbst innerhalb des bestehenden Systems gibt es offensichtlich erhebliches Verbesserungspotenzial.
Warum also zuerst Leistungen kürzen? Warum nicht zuerst das System besser machen?
Das Muster geht weit über den Unterhaltsvorschuss hinaus
Genau deshalb interessiert der aktuelle Vorgang auch über diese konkrete Reform hinaus.
Denn ich sehe darin ein Muster.
Ein Problem wird identifiziert.
Dann wird an einem sichtbaren Kostenpunkt angesetzt.
Die unmittelbaren Einsparungen werden ausgewiesen.
Die Folgewirkungen werden kaum betrachtet.
Und wenn diese Folgewirkungen
später an anderer Stelle auftreten, werden sie als neues, unabhängiges Problem behandelt.
So kann man Politik betreiben - aber man kann damit keine komplexe Gesellschaft steuern.
Denn Gesellschaft ist kein System voneinander unabhängiger Haushaltspositionen. Sie besteht aus Menschen, Institutionen und deren Wechselwirkungen. Wer an einer Stelle eingreift, verändert andere Stellen mit.
Das ist keine besonders radikale politische These - Es ist eine ziemlich banale Feststellung.
nicht unbedingt mehr politische Aktivität.
Wir brauchen bessere politische Analysen.
Eine Politik, die vor einer Entscheidung fragt - was lösen wir damit aus? - wer trägt die Folgen? - welche anderen Systeme reagieren darauf? - welche Kosten entstehen möglicherweise an anderer Stelle? - und was passiert, wenn Menschen auf diese Entscheidung reagieren?
Denn eine Politik, die diese Fragen nicht stellt, produziert keine Reformen. Sie produziert Verschiebungen - und immer auf dem Rücken von Menschen, deren Wirtschaftskraft eher unterdurchschnittlich ist. Und manchmal sogar neue Probleme, die sie anschließend mit neuen Sanktionen bekämpfen muss.
Das ist kein Reformprozess - das ist politische Symptombekämpfung.
Und beim Unterhaltsvorschuss wird besonders deutlich, wie absurd das werden kann - man nimmt einer alleinerziehenden Familie Geld weg, weil ein anderer seiner Verpflichtung nicht nachkommt – und nennt das dann Reform.
Das kann man politisch vertreten.
Man kann es aber nicht als kluge Systemgestaltung verkaufen.
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